李晓东

　　温家宝总理在全国做好建设节约型社会近期重点工作电视电话会议上就明确指出：“政府带头，做好表率。政府带头节约资源，既是建设节约型社会的重点任务，又是加强政府自身建设的重要内容。国务院各部门要在建设节约型社会中走在全国前面，自觉做资源节约的表率。地方各级政府也要带头做好节约工作。各级领导干部和所有公务员都要率先垂范，厉行节约，反对浪费。”建设节约型政府是建设节约型社会的一个核心领域和重点内容。节约型政府既是节约型社会的主要标志之一，又是节约型社会的应有之义。

　　因此，建设节约型社会应首先从建设节约型政府入手，充分发挥各级政府在建设节约型社会中的带头和表率作用。

　　建设节约型政府的关键是降低行政成本。降低行政成本是着力推进行政管理体制改革的要求，也是行政管理科学发展的必然趋势。

　　2000年温家宝总理在第十届全国人大二次会议上的政府工作报告中指出:“整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平”。同年6月30日温总理在《高度重视加强领导加快建设节约型社会》的讲话中进一步指出:要加大建设节约型政府的工作力度，严禁滥用公款消费，杜绝办公浪费”。降低行政成本，更是我国“十一五”规划中的一项重要内容。这充分表明行政成本问题己经引起了党和政府的高度重视。降低行政成本，建立节约型政府刻不容缓。

　　当前行政成本情况如何?存在哪些问题？应如何降低行政成本？建设节约型政府的举措是什么？效果怎样？

　　一、现实存在的问题

　　1、财政供养人口多，工资成本高。

　　这些年各地政府虽然大规模地进行了机构改革，采取各种措施控制机关事业单位人员流入，但由于机构设置和人员编制以及工资支出并没有纳人法制轨道，缺乏法制的约束力，编制和人员随意增加，超编人员的工资支出使本以居高的成本更加走高。公共财政成了“吃饭财政”，甚至连吃饭都不够的财政。

　　2、政府机构庞大，行政营运成本高。

　　据统计，我国省级平均超设机构25个，地区超设20多个，县级超设10个，有的大城市机构多达106个，有的省级非常设机构多达150个，比常设机构还多。政府机构多、工作人员多，维持其营运的办公成本也就高。

　　3、政府越位严重，招商成本高。

　　这些年，有些地方政府把招商引资作为加快本地区发展的重要措施紧抓不放，甚至代替企业搞直接招商。许多党政领导干部频频率团出省、出国招商，外出人数多、规模大、花费开销自然也多；有的领导干部每年要出几次国，有的甚至千方百计组团到那些没有去过的国家，名义上是招商引资，其实是公费旅游；有的即使真有招商项目，大队人马远涉重洋，成本也不会低。这些年各地政府在当地举办招商引资洽谈会或组织大型团组到国外、境外去开经贸推介会的非常多，从媒体报导的情况看洽谈成果都非常大，签订合同引进外资数额不少，但实际落实多少？招商过程中花去了多少钱？招商的成本怎么样？则无人去核算。有资料表明，在政府直接投资的项目中，光是“跑项目”的成本一般要占到投资额的30%以上，甚至超过一半。如果再加上有些项目建成之后就亏损或运行一段就关门的损失，成本就更加惊人。

　　4、政府人员变相寻租，接待成本高

　　近些年来，各地间互相考察学习的越来越多，有些地方接待规格越来越高，接待费用越来越大；有的地方还把接待当作拉关系、谋发展的窍门，搞变相寻租。对上级部门的领导高接远迎，除公款吃喝外，还要公款旅游、公款送礼；有的地方的少数领导干部把接待当作联络感情、罗织关系网、为个人升迁作铺垫的手段；有的干部甚至私客公待，甚至将个人消费也装入“接待费用”这个筐内报销，接待已经成为政府运营成本居高的一个黑洞。

　　5、职务消费缺乏约束，灰色成本高。

　　干部职数的设置缺少规范和法律的约束。各级党政机关领导干部职数普遍太多，不仅副职多，而且副职中还有带括号享受正职待遇的、与实职中的副职同级的虚职等等，名目繁多，增加了干部职务消费；小车的配备和使用缺少规范和约束。许多机关小车明显超编，党政机关庞大的司机队伍的工资、福利，给财政增加了负担；公车每年燃油、维修、过路费等又是一大笔开支；地市以下甚至县几套班子的领导干部配备专职秘书，秘书的工资、福利以及跟随领导出差、出国的费用也不少；领导及秘书、司机及其他干部不仅有公费安装的办公电话，家庭电话还有电话费补贴，购买通讯工具及其通话费用，成为公共财政的很大负担。

　　二、降低行政成本建设节约型政府的对策

　　要把我们的政府建设成“廉价政府”“高效政府”，其前提就是降低行政成本，建立节约的政府。只有节约的政府才是廉价的政府，只有节约的政府才是高效的政府。建设节约型政府根本目标就是要建设一个低价、高效、公平的政府。从这一角度看，建设节约型政府应该具有三层含义:一是政府要用有限的财政资金来实现更多的公共使命。目前我国财政收支矛盾体现出财政收入还无法满足公众的基本需要，如在公共教育、医疗卫生和社会保障等方面都存在着经费严重不足的问题。在这种财政收支矛盾日益尖锐化的情况下，就需要建设节约型政府，让有限的财政资金用在最适当的地方，多为公众办事。二是政府在使用资金方面要有效率，要“把事办好”，做到高效。一直以来提高政府效率都是公共行政的出发点和归宿点，是贯穿行政管理的生命线和灵魂。三是政府本身要尽可能“廉价”，即政府要尽量降低保证机构运转所需要的花费。“廉价政府”的主要目标是降低行政成本，提高行政效能，其特征是精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少，是行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效、全心全意为人民服务的勤俭政府。

　　(一)转变政府职能，精简政府机构和人员

　　政府职能的转变和政府效率的提高是更高层次的节约。从某种程度来看，建设节约型政府正是政府转变职能的重要契机。

　　当前我们一方面财政收入还不够，另一方面支出不合理，过多地用于供养公务员和形形色色的事业编制人员，而真正需要的地方却远远不够，如教育、科研、医疗卫生、劳动保障等。不少政府部门的职能重复或者越位，承担许多无谓的职能，做了很多无谓的事情，这些“无谓”，就是一种浪费。

　　转变政府职能，建设节约型政府，就是需要政府在公共服务最大化的同时，实现自我服务最小化。因此，政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，把该管的事情管住、管好，并根据不同时期社会经济发展的不同需要承担新的职能，舍弃过时的职能。

　　当前，政府应努力做好以下几个方面的工作：一是政府应将主要的精力集中到提供公共产品和服务，解决市场失灵领域的资源配置，市场秩序的维护和监管上来；二是健全法律法规、完善公共服务、强化市场监督、注重经济调节，营造公平竞争环境；三要依法调节的社会职能由政府承担，如社会保障、社会治安、市场监管等。

　　控制政府规模，不仅应包括对行政机关的控制，还应包括对“吃财政饭”的事业机构的控制，以减少行政管理费用支出额，降低政府行政成本，提高管理水平，降低浪费和腐败的成本。

　　（二）加快建设和完善公共财政体制

　　(1)改革预算编制。全面推行部门预算，预算直接编制到部门，下达到部门，扩大预算编制的范围，实行综合财政预算和零基预算，严格界定各种经费的支出范围、支出标准；严格执行财政预算，严格控制一般性支出，防止铺张浪费。

　　(2)完善定员定额管理体系，实施项目预算滚动管理。推进政府收支分类改革，建立新的政府收支分类。包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收人和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。

　　(3)逐步建立国库集中收付制度。国库集中收付制度分为集中收入和集中支付。集中收人是统一预算编制的要求，集中支付是严格预算执行的要求。国库集中支付制度的核心是实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的帐户，即实行“零户统管”，只有财政代表国库的账户与单位对口。

　　(4)完善政府采购制度。严格执行《政府采购法》，加强政府采购预算和计划管理，完善政府采购监督管理体制，实行政府采购管理机构与执行机构分设，建立定点供应商和厂商的市场准人和退出机制。

　　(5)加强财政监督管理。一是财政部门要强化自身监督管理，建立健全内部管理机构之间相互制约、相互监督的运行机制；二是必须强化人大的财政权。需要在保留现行人大财政权的总体框架下对现行的财政权加以改进，以使人大的财政权能真正收到对行政机关的监督作用。应当考虑取消国务院下审计署的设置而在人大下设审计机关，使审计机关能够独立于行政机关、对行政机关进行有力的监督。三是加强财务行政的控制监督职能。

　　（三）强化行政成本观念，要树立正确的节约意识

　　要加强行政成本效益的言传教育，提高行政部门和人员对行政成本、行政效益的认识，强化行政成本意识；进一步建立和完善行政法规，明确降低行政成本、提高行政效益的条款并严格执行，让每个人在工作中自觉降低行政成本，提高行政工作的社会效益和经济效益。

　　在政府机关要营造“节约光荣，浪费可耻”的良好氛围。树立正确的节约意识：节约是节省不必要的开支，降低行政成本，不是以降低工作环境的质量、损害工作人员的身体健康为代价；节约的目的是降低能源的消耗，是为了更好地为人民服务，更好地维护国家利益，不是降低公共服务标准；

　　(四)推行绩效预算制度

　　实施绩效顶算和财政管理是建立节约型政府的切入点，是控制行政成本、绩效衡量的主要依据，也是落实政府行为规划，促进社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的主要途径。

　　采取切实有效的措施加强对政府预算的审查监督，规范财政税收制度。根据各个政府部门能干什么事、预期效果怎样来拨款，进行财政控制，严格成本核算，杜绝政府部门各种形式的乱收费和铺张浪费，将政府的团体消费压缩到最低水平，使政府尽量少花钱多办事、花同样的钱办更好的事。

　　同时，必须加强财政的监督与制约。公共部门存在的必要性和合理性、公共部门的职能范围、公共部门的定价、公共支出的效益分析，这些都应被列为被监督的范畴。此外，还可以考虑通过减税等政策，减少政府的钱，让政府部门自觉节约，鼓励企业创造更多财富，让公众享受到相对物美价廉的商品，达到富民的目的。

　　（五）建立科学行政审批制度

　　深化行政审批制度改革，是降低行政成本的突破口。深化行政审批制度改革的目标，就是要从制度上防止作为公共权力的行政许可对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，建立适应社会主义市场经济体制的行政审批制度。为此要进一步简化行政审批事项，简化审批环节。这样，不仅减少了审批的行政部门，压缩了行政开支，而且缩短了审批程序，提高了行政效率，节约了行政开支和社会资源。通过简化审批，又能有效提高行政部门的声望、改善行政部门的公众形象、降低行政难度，从而降低行政成本。

　　（六）推行电子政务，创新管理手段

　　大力推进电子政务，从根木上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便群众。要按照“统筹规划，资源共享，面向公众，保障安全”的要求，从基础设施、技术开发、人员培训和安全保障等方面入手，大力加强电子政务建设，通过创新管理手段，提高行政效率，降低行政成本。

　　（七）完善监督机制，强化行政监督

　　目前，我国对造成行政成本过高的行为还没有有效的监督和约束机制，行政成本也并不是考核各级政府及部门业绩的主要指标，无形之中纵容了各级政府部门行政成本过高的行为，这是行政活动中浪费现象乃至腐败现象禁而不止的重要原因之一。因此，必须不断健全和完善行政监督机制，强化对行政权力的监督制约，切实降低行政成本。对行政成本的监督应沿着两个方向进行:

　　（1)加强政府系统内部监督。一是健全行政决策监督和责任追究制度。完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度，防止因决策随意性和决策失误而造成行政成本增加和社会资源的浪费；要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究决策者的责任；二是要加强审计、监察等专门监督。审计部门要加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项口、重点国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，及时发现问题，并依法处理。监察部门要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府上作人员廉洁从政，保证政令畅通。建立省以下行政监察部门垂自管理的新体制。让监察部门有足够的权力独立行使监督职能，促使本级政府各部门节约行政成本。

　　(2)强化社会监督。首先要实行政务公开制度，在公示制和服务承诺制基础上加大行政公开的范围和力度，将政府的财政预算和决算要向社会公开；政府机关的消费情况要向公众和媒体公开。这不仅可以培育公众的参政意识，而且能促使公务人员考虑公众形象和风险成本。

　　同时，建立多层次、多渠道、网络式的监督结构，通过执政党的监督、国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、各民主党派和社会团体的监督、工人、农民、知识分子等最广泛的人民群众监督、新闻媒体的舆论监督等多种途径，使监督发挥整体效应。将政府机关及其上作人员置于各方监督之下，遏制浪费和腐败，控制和降低行政成本。

　　（八）提高公务员素质，强化公务员的“成本核算意识”和节约意识。

　　政府的职能是由公务员具体地承担和执行的。每个公务员都是消费者，也是公共资源的消耗者。公务员素质的高低对政府部门公共资源的消耗、行政效率、行政成本有着至关重要的影响。公务员素质高，完成单位公务量所需要的人数就少，行政效率就高，行政成本也会随之降低。为此，必须采取切实有效的措施提高公务员的素质。一要疏通“出口”和“人口”；二是深化干部人事制度改革，建立优胜劣汰的竞争激励机制；三是加强公务员能力建设。在公务员能力开发方面，应对公务员的能力作出硬性的规定，并明确相应的负激励措施。成立专门的能力建设机构或部门，专项负责能力建设推广和深化。开发一批世界级的能力培训项目加以推广。

　　政府公务员应从体恤百姓的高度，从人道情怀的角度，奉行节俭之道，对“纳税人的钱”要有尊重意识、节约意识和理财意识。树立“浪费就是腐败”的节约观。每个公务员要公务人员要养成节约的良好习惯，将节约措施落实到日常工作和生活中。注意每一个节约环节，堵塞每一个浪费漏洞。如不浪费使用纸张、油墨等办公用品；人员离开办公室时，关掉空调机、饮水机、微机、电灯，杜绝“长流水、长明灯”现象；出去办公时如果顺路，尽量搭顺风车或乘公交车等等。

注：本文为吉林省行政管理学会调研课题《行政成本与节约型政府问题研究》成果之一