郑吉萍 攸笛

　　在行政管理体制改革进一步深化的背景之下，政府绩效评估作为一种新的行政管理模式已经逐渐被各级政府所接受并开始实施。然而作为一种新的管理模式的设计，需要我们进一步分析和探讨。

　　一、对政府绩效评估目的的探析

　　从最根本的意义上来讲，政府绩效评估的目的不外乎两个方面，一是体现政府管理的价值取向，二是提升政府管理能力。从体现政府管理价值取向角度来看，政府绩效评估可以改善政府公共部门与社会公众的关系，加强社会公众对政府信任的措施，体现公共服务和公民至上的管理理念。从提升政府管理能力的角度来看，政府绩效评估是实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。

　　谈到政府绩效评估在提升政府管理能力方面的功用，不能不谈到以美国和欧盟为代表的两种绩效评估模式。美国联邦政府的战略绩效评估模式，主要服务于政府组织的战略管理，在战略执行中起着引导、控制和验证的作用，从而保证组织战略的有效实施。因而，美国政府绩效评估的目的主要是将其作为联邦政府各部门战略执行的有效工具。欧盟的通用评估框架模式，主要对公共组织的过程和结果进行系统诊断和评估，找出组织中存在的问题并加以持续改进，以不断提高组织的管理水平和管理质量，促进公共管理的现代化。因而，欧盟绩效评估的目的主要是将其作为诊断和改进公共组织内部管理的有效工具。这两种模式所发挥的功能是相辅相成的，都值得我们去借鉴。

　　二、对政府绩效评估指标体系的探析

　　政府绩效评估指标体系的设计是政府绩效评估的核心问题，因为不论是价值取向的体现和对政府管理问题的诊断，还是导向功能和激励功能的实现，都需要依据政府绩效评估的指标体系。

　　一个科学的绩效评估指标体系的建立，离不开绩效评估的基本标准，这就是我们经常提到的4E标准，即经济、效率、效益和公平。经济标准，主要衡量的是成本。成本衡量能很好地体现出预算和实际成本之间的差距，然而成本本身并不能衡量服务效率和效果。因而单一使用成本衡量不能满足绩效管理的要求。效率标准，主要衡量的是投入与产出的关系，这里的投入，既包括资金和物资的投入，也包括人力和时间的投入。它关心的是手段问题，最低成本实现最大效益就是有效率的。效益标准，主要衡量的是提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和结果。公平标准，主要衡量的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。

　　实际上，4E标准可以简略为公平和效率两大标准。效率标准包括经济标准和效率标准，效益标准则居于两大标准之间。公平标准决定着政府行政的根本价值取向和公众对政府政治合法性的认同程度，效率标准决定着政府行政公正性的实现程度和对社会的作用程度。很明显，公平需要政策的制定才能实现，而政策的制定只能由各级政府才能完成，绝非公务员个人和政府某一部门一己之力可为；而效率的提高则在于每一个公务员的努力和众人之间的合理配备与和谐合作。因此，绩效评估对于各级地方政府来说，应着重倾向于公平标准，兼顾效率标准；对于政府工作部门来说，应着重倾向于效率的标准，兼顾公正性标准。

　　当前各级地方政府在制定政府绩效评估指标体系时存在的一个重要的问题，就是在指标体系中很少涉及经济性和效率的指标。也就是说，在“绩（政绩）”和“效（效率）”两个方面，地方政府往往更重视“绩”而忽视“效”。这是一个带有普遍性的问题，同我们传统的管理方式和政绩观以及干部选拔管理的理念和方式有关。在传统的观念中，认为只要是为了推动经济社会更快的发展，是在为老百姓做事，没有把钱装在自己兜里，成本是可以不计的。因此，我们经常看到的是各种增长率的指标，看到的是每年为百姓做了几件大事，却很少考虑我们为这些增长、这些大事付出了什么样的代价，这种付出是否经济。另外，在干部的考核和提拔使用方面，我们更多看的是政绩的多少。这样做并没有错，错是错在我们的政绩观有所缺失，这个缺失就是忽视了政绩的经济性和效率。对绩效的评估，成本和效率的结果乃是最重要的维度之一。要解决这个问题，一方面要使我们的发展观念从“又快又好”向“又好又快”转变。另一方面，也要发挥绩效评估的导向功能，在指标体系中纳入经济和效率的相关指标，并将其放在重要的位置上。

　　三、对政府绩效评估主体的探析

　　在谁来评估政府的问题上，评估主体多元化的发展趋势已经为大家所认同。从我国政府绩效评估的实践来看，内部评估主体显然占有主导的地位。

　　其实，内部评估和外部评估各有优劣长短，是由内部评估主体来主导评估，还是由外部评估主体来主导评估，只是由评估的目的而决定使然，两者并无优劣之分。而涉及评估效果的关键，则在于内部或外部评估主体的成分构成。

　　在各级政府的内部绩效评估中，评估主体一般由上级领导和组织人事部门来承担。这种评估主体单一化的现象，往往会产生一些消极的影响。首先，评估主体的单一化存在相当程度的“信息不对称”现象，从而可能导致评估结果的不准确性。其次，评估主体的单一化使得一线工作部门的成员会把绩效评估当成领导和组织人事部门的事务，从而缺乏对绩效评估的需求和动力，甚至将其看成是上级和组织人事部门约束自己的惩戒工具，进而产生一定的心理抵触。再次，评估主体的单一化容易导致将绩效评估单纯作为干部人事管理的工具，从而导致绩效管理战略执行、诊断和改进公共组织内部管理的功能被弱化。

　　从改进和完善的角度来看，内部评估主体应该扩展和充实。除各级政府的领导成员和组织人事部门之外，各工作部门的领导以及普通公务员也应成为内部评估的主体，建立自我评估和下级评估上级的机制。这是因为，各工作部门的领导以及普通政府公务员在一线从事行政管理工作，对政府工作状况、特别是本部门的工作状况有着直接和准确的了解，容易对本部门的工作状况做出正确的诊断，找出组织中存在的问题并加以改进；而且各工作部门的领导和下级政府的领导以及普通公务员又是上级领导职务行为的直接受众，对领导行为的正确与否有着直接的感受，可以从另一个角度对上级领导进行评估。另外，他们参与绩效评估的整个过程，也会提升他们对绩效评估的需求，调动和发挥他们的积极性，使绩效评估的功能得到更加充分地发挥。

　　政府外部评估主体，按照传统的看法，应包括权力机关、政党组织、司法机关、公民、大众传播媒介、非政府公共组织、企业组织和专门评估组织。但在我国，作为执政党的共产党和作为参政党的各民主党派，作为权力机关的各级人大，以及政协、司法机关等皆与政府有着密切相关的联系。特别是《公务员法》颁布实施后，共产党及民主党派机关、人大机关、政协机关、司法机关的工作人员同政府工作人员一样，均划入公务员的范围，人大、政协委员会及其常委会的组成人员有相当一部分也属公务员范围。这些机关和人员究竟属“内”还是属“外”？从共产党及民主党派、人大、政协和司法机关的性质和它们所拥有的对政府的监督权来说，只能是内外兼而有之。因此，这些评估主体的外部性自然有所减弱，加强其他外部评估主体的作用势在必然。

　　在其他外部主体中，公民应占最主要的地位。随着计划经济向市场经济体制的转型，公民的主体意识正在逐渐形成，此时开展公众评估活动更显其意义和必要性。公众评估可以采取通过征求意见表和网上征求意见等直接评估的形式；也可采用开设市长热线、投诉电话和投诉办公室等的间接形式。

　　广播、电视、报纸、杂志、书籍、电影和电子信息网络等大众传播媒介在评估政府活动中处于较特殊的地位，它能利用其覆盖全国的信息网较快地获取各种信息，传播事件的真相和内幕，交流思想，通过自身的直接评价间接影响政府或公民对评估对象的总体性或局部性评价。

　　专门评估组织是从事某一方面评估学术研究和从事评估实际活动的专门机构。其优势在于它们一方面脱身于政府之外，评估更易具有客观性；另一方面它们对评估问题的有关程序和目标都非常熟稔，掌握着评估所需要的专门知识和技术，可以使评估工作以科学严谨的方式进行。

　　四、对政府绩效评估方法的探析

　　在评估方法上，主要涉及内部评估和外部评估、定量评估和定性评估。

　　内部评估是目前政府绩效评估的首选渠道和常用形式。但是，长期以来我国对政府及其工作部门乃至公务员的绩效评估仅局限于党委及其组织部门和上级行政领导的内部考核；近年来又加上了一些内部群众的民主测评。此种评估方式的弊端在于参与评估的层面过于狭窄，更多地反映的是领导的主观印象和评估者的价值取向；而所谓的民主测评往往又受到单位内部成员个人利益与部门利益的驱动和人际关系的影响，准确度不高甚至出现很大的失真。因此，内部评估的改进要扩大内部评估的主体和建立有效的内部评估机制。关于扩大内部评估主体的范围及其理由，前面已有论述。建立有效的内部评估机制首要的是要建立能够真实反映政府工作绩效的评估指标体系和评估方法。在这个问题上，可以借鉴欧盟的通用评估框架，从过程和结果两个维度建立评估指标体系，从指标执行情况和执行结果的好差程度进行评估。另外应该考虑建立政府系统内多向评估机制，即政府机构内部上下级之间、同级各部门之间、领导与一般工作人员之间的相互评估。

　　由于对政府工作的熟悉和对信息的掌控，政府内部评估有着明显的优势。然而，政府内部评估也存在着自我评估容易出现的主观性偏差的劣势，这一劣势显然很难通过自身的完善来克服，因此需要通过政府的外部评估加以弥补。因此，公众的外部评估是我国政府绩效评估机制亟须完善之处，也代表着未来的发展方向。

　　但在实践中，公众评估也存在一些明显的缺陷：一是范围太宽泛，万人评政府，容易造成局面失控导致评估结果失真，误导公众和政府本身，达不到提高政府绩效的真正目的；二是内容太庞杂，若不分事务性质、不分评估对象特点，笼统地加以评估，容易导致公众评估需求和参与热情的丧失；三是公众和政府之间信息不对称，公众对政府及其工作部门的职能和绩效不甚知晓，容易导致盲目评估，使绩效评估流于形式。因此，公众评估应该做到有条有序，针对性强，同时政府做到政务公开透明，避免出现重形式轻内容轻效果的现象。

　　加强公众对政府的外部评估，首先要进一步发挥人民代表大会的作用。在中国，国家的一切权力属于人民。在间接民主的体制下，全国人大和地方人大代表人民掌握和行使国家和地方的最高权力，中央和地方政府对全国人大和地方人大负责。因此，作为权力机关的人大对政府的评估是公众外部评估的主要形式之一。一般来说，人大主要通过对政府工作报告的审查；对预算和结算的审查；对人事任免的审查；对政府官员问责；针对重大的政府管理问题和公众关注的热点问题进行质询等方式对政府管理绩效进行评估。人大通过这些活动，监督政府行为，及时给予评价，推进政府有效处理公共事务。

　　其次，要克服公众外部评估的误差问题，应注重发挥公众中的利益相关群体在政府绩效评估中的作用。政府的各种职能，特别是政府各工作部门的工作，都会涉及到不同的利益相关群体。由于这些群体高度关心自身的利益，因此他们对政府工作的某一方面或某一政府部门的工作有着更加强烈的需求和更加深刻的了解。让不同的利益相关群体，针对相应的政府工作或政府部门的绩效进行评估，一方面可以通过其需求提升其参与评估的积极性和重视程度，另一方面也可以通过其对政府工作的了解解决公众与政府之间信息不对称的问题。

　　定量评估和定性评估，现在比较流行的看法是应该使评估指标尽可能的“量化”，以便进行定量评估，似乎不如此便不足以体现评估的科学性和可操作性。但这在实际操作中很难实现。因为尽管一些指标，特别是成本和效率指标可以量化；但公共管理的特点使得许多指标，特别是公正性的指标很难加以量化。所以，在制定指标时，特别是对政府行政公正与否的指标，不必强求量化，而是看其质的确定性。当然这时也会有另一种“量化”，如可以通过随机抽样调查，将公众对政府的某一项举措的认同度加以“量化”。但这似乎与指标的“量化”不是一个意思。由此可见，对政府的绩效，定量评估和定性评估都是不可或缺的，最终还是要以人民群众满意不满意作为最高的标准。

　　五、对政府绩效评估结果使用的探析

　　绩效评估结果与绩效评估目的有着密切的关联，因为只有有效地使用评估结果，评估的目的才能得以有效的实现。

　　在我国各级政府的政府绩效评估机制中，对于绩效评估结果的使用一般都突出了其激励的功能。

　　首先，它将评估结果与公务员年度考核挂钩。绩效评估确定为优秀和良好的政府工作部门，公务员年度考核优秀比例高于绩效评估确定为一般和较差的政府工作部门。

　　其次，它将评估结果与行政奖励挂钩。绩效评估被确定为良好以上等次的政府或政府工作部门，优先作为表彰对象向上推荐；绩效评估被确定为一般等次的政府或政府工作部门，作为表彰对象向上推荐的比例则大大降低；政府绩效评估被确定为较差等次的政府或政府工作部门，一般情况下不能作为表彰对象予以推荐。物质奖励也是如此。绩效评估被确定为优秀等次的政府工作部门人均所获奖金将会超过整个政府人均奖金的平均数；绩效评估被确定为一般或较差等次的政府工作部门人均所获奖金将会大大低于整个政府人均奖金的平均数。

　　再次，它将评估结果与干部的管理使用挂钩。绩效评估被确定为优秀等次的政府或政府工作部门，在公务员法规定的任职条件下，主管领导将会具有优先晋升上一级职务的资格；绩效评估被确定为较差等次的政府或政府工作部门，对主要领导进行诫免谈话，并调整其工作岗位，甚至将领导职务调整为同级非领导职务。

　　从上述对评估结果使用的情况来看，绩效评估在实现其激励功能方面有较大的力度。它同每一个公务员个体的切身利益相关，既影响到他们的经济利益，也对他们精神需求的满足程度产生很大的影响。特别是在领导干部的使用方面，结果使用激励功能的力度尤为明显。在公务员队伍中，特别是在担任领导职务的公务员中，对职务晋升、岗位安排的重视程度，远远高于对表彰和物质奖励的渴望。

　　我国各级政府在绩效评估结果使用方面略显不足的是，促进绩效评估成为诊断和改进公共组织内部管理工具的功能未能充分体现。虽然各级政府也在评估程序中反复强调被评估的政府及其工作部门要自我评估、总结经验、查找问题、制定整改措施，但这些要求如果对评估结果的使用不产生影响，则很难真正得到落实。在这方面，可以考虑借鉴欧盟通用评估框架的作法。它在促进因素评估标准中，对组织是否制定、执行和评估某种措施，以及执行情况的好差，给予不同的分数；在结果因素评估标准中，对执行结果的好差以及进步的程度，给予不同的分数。这样的评估结果，从政府行政的过程和结果两个维度上使组织的绩效一目了然，更重要的是，它促进了政府组织积极查找自身在行政过程中存在的问题并及时加以改进，使绩效评估作为诊断和持续改进公共组织内部管理工具的功能得到了充分体现。

　　（作者单位：吉林省委党校，长春市委党校）