侯远长

　　 从1978年到2008年的30年农村改革历程可以划分为四个阶段。第一阶段，从1978年到20世纪80年代中期。其特点是放宽农村政策、搞活农村经济，保障农民生产自主权。

　　第二阶段，从20世纪80年代中期到本世纪初。其特点是改革农产品流通体制，培育市场机制，保障农民经营自主权。第三阶段，从2002年至2006年。其特点是以农村税费改革为核心，以新农村建设为载体．统筹城乡发展。第四阶段，从2006年至今，农村综合改革启动。其特点是以促进农村上层建筑变革为核心，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。

　　改革开放以来，我国的农业和农村发展之所以取得世人瞩目的成就，关键在于坚持用改革的办法解放和发展农村的生产力，在改革过程中坚持以实现、维护和发展人民群众的根本利益为本。

　　30年的农村改革，虽然取得了很大成就，但是“三农”问题依然突出。农村经济社会发展面临的突出矛盾可以用“粮、钱、人、地、权”5个字来概括。具体表现为：一是农民的种粮积极性不高，国家的粮食安全问题日益凸现；二是农民增收缓慢，农村的贫困问题依然没有得到彻底解决；三是农村公共服务不能完全满足农民的要求，农民自身的发展受到限制；四是农民对土地的所有权没有得到彻底明确，由征地引发的矛盾较突出；五是农民的民主权利和基层政权需要得到进一步的保障和巩固。本文主要从人、地、权三个着力点谈谈进一步深化农村改革问题。

　　 地：切实建立健全农村土地制度问题

　　 土地不但是农民的生产资料，更是农民的生存资料。耕地所承担的对农业人口的福利保障功能，远远大于耕地的生产功能。在深化农村改革过程中，不仅要明确农民对土地的承包权，逐步解决农民对承包地的所有权问题，还要深化对土地经营权流转机制的改革，以适应农业现代化的要求。

　　 1．明确农民对土地的所有权，保障农民的利益安全。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》虽然以法律的形式，赋予农民长期稳定的土地承包经营权，使之成为一种独立的物权。但是，由于有关农村土地的法律政策还存在着模糊的地方，导致农村土地制度还存在着两个问题。一是对土地所有权问题的规定较模糊，导致农民对土地的承包关系不稳定。宪法只规定我国的农村土地属于农民集体所有，那么每一个农民的权利是什么?谁来代表农民行使对土地的所有权?都没有具体的法律规定。所以，现实中，农民对土地的权利往往由村干部来代表。二是征地过程中农民的意愿很难得到准确表达。由于法律政策对农村土地的所有权的规定很模糊，因此，在征地的过程中，农民的意愿很难得到准确表达。在一些地方，发者征用农民的土地时，只要村干部同意就可达成协议。这使农民对土地的所有权得不到真正保障，导致由征地问题引发的群众上访事件不断增加。

　　 2．深化农村土地经营权流转机制改革。深化农村土地经营制度改革是社会发展的必然趋势，但是在这个过程中，一是要注意必须尊重农民对土地承包的主体地位。就是已经承包到户的土地，到底是自己经营还是转给别人经营，只有承包户这个主体才能决定。承包地流转与否、流转给谁、流转价格、流转形式等均应由拥有承包权的农民与受让方平等、自愿、协商确定，任何地方和部门都不得强制推行。二是规范土地经营权流转机制。目前各地出现的农民自发的土地流转方式，大多采取“口头协议”，没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利和义务关系，从而造成承包关系混乱，流转工作无序。这样一方面容易引起纠纷，影响农村社会稳定。另一方面，易造成承包者的短期行为，因流转双方大多约定一年一变，使得承包者没有长期保障。不肯对土地进行较多的投入，而且还容易进行掠夺性经营，造成农业资源的浪费。因此，在深化农村改革中，政府应该对土地经营权流转的机制进行规范和引导。

　　 权：切实保障农民的权利，巩固基层政权问题

　　在深化农村改革中，“权”的问题包括两个方面，一是保障农民自身的民主权利；另一个是稳定党在农村的基层政权。

　　 1．完善村民自治制度，保障农民的民主权利。由于作为村民自治最基本、最直接的法律保障——《村民委员会组织法》还在试行，有待修改后正式颁布，村民自治还有很多没有理顺的东西。农民的民主选举权利在实行的过程中，还会受到宗族势力、家族利益、上级有关部门的干预等原因的影响。只有进一步深化农村的政治体制改革，完善村民自治制度，才能使农民的民主权利得到有效地保障。

　　 2．建立和健全对村级干部的激励制度，巩固农村基层政权。农村基层干部是党在农村方针政策的贯彻执行者，是新农村建设的领头雁。他们的工作能力和积极性，直接影响着党在农村的执政基础和新农村建设的成效。加强农村基层党组织建设，巩固党在农村的基层政权，就要通过提高“村官”的经济和政治地位把他们的“心”拴住，以消除他们的后顾之忧。现在，全国各地的农村基层干部的待遇普遍较低，许多地方的村级干部每个月的补贴不足100元，这样的收入与他们外出务工的收入相比相差很大，所以很多农村精英人士都选择了外出务工，导致在优秀村干部选拔方面出现了人才危机。因此，从巩固党在农村的执政基础来说，必须建立农村干部的激励机制。该机制的内容应该包括以下几个方面：一是对村干部的误工补贴改为基本工资。数额应该大幅度提高，至少每月的补贴不低于500元。二是明确农村干部的工资支出渠道。应该从财政收入中拿出一部分资金用于农村干部的工资开支，保证及时足额发放。三是对工作成绩优秀者提拔重用。在政治上，对工作出色的村干部，可以享受镇股级待遇，可以招聘到镇里工作，让他们感到政治上有奔头。在这方面陕西省旬邑县已经有了成功的经验。陕西省旬邑县，在经济保障上，实行村干部工资由县财政列支的办法；政治激励上，2007年出台了从优秀村党支部书记、村委主任中选拔副科级干部的办法。先后有23名优秀村党支部书记、村委会主任享受副科级待遇。这一举措在当地干部群众中引起强烈反响，大大调动了村干部率领农民建设农村的积极性。这是巩固农村基层政权的有效措施，值得学习和推广。

　　 人：切实解决好农民自身发展问题

　　建国以来，由于我国实行城乡分割的体制而强化了城乡的二元结构，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。为此，新阶段的农村综合改革要以建立覆盖农村的基本公共服务制度为主线，建立城乡统一的公共服务制度，从根本上解决农民自身的发展问题。

　　1．大力发展农村义务教育，提高农民的文化素质。解决农民的自身发展问题需要从提高农民的素质入手，这需要做好两个方面的工作。一是保障农民子女的教育权利，提高农民受教育的机会。为此需要加大对农村义务教育的经费投入，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保农村义务教育经费的落实；二是要稳 定农村教师队伍、提高农村教师的素质。从提高教师收入人手，解决农村师资匮乏的问题。应将农村教师的工资支付纳入财政预算，确保按时足额发放；对偏远地区的教师还应增加特殊地区工资补助金额。

　　 2．进一步完善新型农村合作医疗制度，夯实健康基础。目前，全国已经有80％的农民参加了新型合作医疗，为农民治疗重大疾病提供了必要的救助。但是，常见病的正规治疗仍 是农民的沉重负担，不少农民因为无钱治疗常见病而严重影响了自身的生活质量，出现了一些因病返贫的家庭。因此，在对农民保大病的同时。需要进一步完善新型合作医疗制度，逐步提高重大疾病的报销比例，减轻农民的看病负担；还要兼顾对农民常见病、多发病的预防和治疗；逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，同时，也使在外务工的农民看病更方便和快捷。

　　 3．逐步实行农村最低生活保障制度，为贫困家庭提供基本生活保障。我国的城市居民的最低生活保障制度已经普遍建立起来。农村最低生活保障制度从2008年开始在全国范围内也全面铺开。但是，由于农村最低生活保障涉及的人多、面广，农民居住分散，流动性强，家庭收入变动较大。做好此项工作难度较大。各地政府要加大投入力度，确定农村最低生活保障标准。在保障经费的来源上，应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。

　　  4．积极开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农民老龄化问题。由于农村青壮年劳动力大量向城镇流动，农村人口老龄化程度已经高于城镇。再加上传统的农村家庭养老 功能和土地保障功能的弱化，使农村老年人口的贫困问题和养老问题日益突出。为此，政府要积极开展新型农村社会养老保险工作。第一，要明确中央和地方财政的责任，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度。第二，要理顺并健全农村社会养老保险管理体制，完善基金运营和监管制度。在制度设计上，要充分考虑到未来城乡统筹保障的衔接问题。

　　 5．让农民工享受市民的基本社会保障，解决农民工的基本公共服务问题。农民工为城市的发展做出了重大的贡献，但是由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工的养老、医疗、住房、子女教育等基本社会公共服务问题一直没有得到很好解决。从宏观上来看，农民工享受基本社会保障的问题，既是农村改茧的问题，也是城市改革的问题，这个问题不仅是农村改革的着力点，也是城市改革面临的一个重要问题，它需要在城市改革和农村改革融合的基础上才能真正得到解决。

　　 总之，目前的农村综合改革，要从围绕如何确保重要农产品的长期供求平衡、如何完善农业的经营方式和农村的社会治理机制、如何增加农民收入和提高农民的生活质量、如何巩固党在农村的基层政权等几大方面迸一步加大改革发展的力度。

　　《摘自《中国改革报》，作者系中共河南省委党校教授)